A pesar de que la reforma constitucional de 1994 estableció las bases para un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos, treinta años después continúa pendiente la sanción de una ley convenio que lo reglamente. Si bien la reforma de la Carta Magna argentina representó un avance significativo en la institucionalización del federalismo fiscal, hoy persisten los desafíos para garantizar una distribución justa y equitativa de los recursos.
La Coparticipación Federal es un sistema a partir del cual se transfieren recursos del gobierno nacional a los gobiernos provinciales y actualmente se encuentra regido por la ley N° 23.548, promulgada en 1988 y modificada por leyes posteriores, además de ser afectada por las leyes que regulan los impuestos nacionales.
A partir de la reforma de 1994, la coparticipación obtuvo rango constitucional. El artículo 75, inciso 2, establece que “Las contribuciones previstas en este inciso […] son coparticipables”, lo cual implicó una serie de garantías, principios y fórmulas que no son otra cosa que la cristalización de décadas de reclamos provinciales por un sistema más justo y equitativo.
Debemos hacer una interpretación dinámica de la Constitución Nacional, que tenga en cuenta tanto el conjunto del articulado, la voluntad del constituyente, la opinión de la doctrina y los propios precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación"
El segundo párrafo del mismo inciso y artículo, establece que “Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribucione” El texto habla de “una” ley convenio pero también de “regímenes” de coparticipación; la ley es singular, mientras que el régimen es plural; ¿cómo se interpreta esto? ¿Debe haber una sola ley que establezca uno o varios regímenes?
La respuesta sería afirmativa si realizamos una interpretación literal del texto, pero lo cierto es que una interpretación de este tipo sería restrictiva sobre un tema tan complejo y dinámico. Si nos centramos en la voluntad del constituyente, advertimos que su intención fue dotar de un carácter dinámico al conjunto de las relaciones fiscales nación-provincias, no al régimen de coparticipación en particular.
Para esto debemos hacer una interpretación dinámica de la Constitución Nacional, que tenga en cuenta tanto el conjunto del articulado, la voluntad del constituyente, la opinión de la doctrina y los propios precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
El jurista y asesor de la Convención Nacional Constituyente de 1994, Bidart Campos, considera que, en este artículo, la Constitución Nacional deja la alternativa de sancionar una única ley, varias leyes o una “ley-marco” que regule las relaciones, y sancionar otras leyes específicas que “instituyan regímenes de coparticipación”.
Coparticipación: en qué condiciones llegaron las provincias al Pacto de Mayo
Es decir, la expresión en plural deja entrever la posibilidad de que puede existir más de un régimen de coparticipación.
El artículo, asimismo, afirma que la Cámara de origen para la aprobación de una ley convenio es el Senado, fortaleciendo su rol federal. Deberá ser aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara y no podrá ser modificada unilateralmente, ni reglamentada.
La pregunta que se nos presenta es: ¿hay alguna mayoría de provincias exigida por la Constitución Nacional para que el nuevo régimen tenga vigencia? Al respecto, en la actualidad cobró notoriedad la supuesta exigencia de unanimidad. Esta lectura no tiene sustento desde ninguna de las técnicas de interpretación constitucional: no desde la interpretación literal, ya que la constitución no exige la unanimidad en ninguna parte de su texto, y tampoco desde una interpretación histórica es posible llegar a esta conclusión, ya que la historia del federalismo fiscal en general, y de las leyes convenios en particular, nos muestra que no es necesaria la unanimidad. La doctrina constitucionalista más autorizada recepta esta postura.
Lo cierto es que, más allá de la conclusión a la que se llegue al respecto, las formalidades que rodean a la ley convenio tienen como finalidad afianzar el federalismo de concertación o de coordinación, institucionalizando el principio de concertación. El hecho de que tanto las autoridades nacionales como las provinciales participen en el debate sobre la distribución primaria y secundaria, obliga a la concertación.
Crisis del federalismo fiscal en Argentina: coparticipación, extorsión y consensos
El hecho de que se requiera la mayoría calificada exige un alto grado de consenso dentro del parlamento. Y a ello se suma la aprobación de cada una de las legislaturas provinciales.
La sanción de una ley-convenio, treinta años después de la reforma constitucional, es una deuda pendiente con el federalismo argentino. Para su realización se requiere de un amplio consenso político y un diálogo constructivo entre Nación y provincias, y la diversidad de intereses y las asimetrías existentes entre las jurisdicciones hacen que este sea un proceso complejo y desafiante.
Sin embargo, es indispensable que se avance en esta dirección: el federalismo argentino necesita de un sistema de coparticipación que promueva el desarrollo de todas las regiones del país.
