Recientemente, a raíz del escándalo del caso Kueider, el diputado de Unión por la Patria Santiago Cafiero presentó un proyecto para la conformación de una comisión investigadora en la Cámara de Diputados. Aún no está claro si la iniciativa se convertirá en ley, pero es probable que muchos se hayan preguntado qué tiene que ver el Congreso en este asunto o, más sencillamente, que lo vean como una intromisión en una competencia -la de investigar y eventualmente sancionar posibles actos de corrupción- que naturalmente le corresponde al poder judicial.
Nos habituamos a que una parte sustancial de la trama política se desenvuelva en los tribunales, con el Congreso como mero espectador. Pero constitucionalmente, además de legislar y representar, el Poder Legislativo tiene entre sus funciones la de controlar al gobierno.
Una mirada histórica, además, permite descubrir que durante gran parte del siglo XX, a pesar de los sucesivos quiebres institucionales y golpes de Estado, las comisiones investigadoras en el ámbito legislativo tuvieron un rol destacado frente a denuncias y escándalos de corrupción.
En la década de 1930, por ejemplo, una comisión presidida por el senador Lisandro de la Torre motorizó pesquisas por negociados en las compras de carne a Inglaterra, con motivo del famoso Pacto Roca-Runciman. También fueron importantes las comisiones durante el tercer peronismo (1973-1976), con el escándalo ALUAR y sobre todo con el de la Cruzada de la Solidaridad, que puso en riesgo el mandato presidencial de Isabel Perón, acusada de haber firmado de manera irregular un cheque de una organización benéfica.
En los primeros años del gobierno de Alfonsín, las comisiones investigadoras sirvieron para poner en el banquillo de los acusados a los ex funcionarios del régimen militar; mientras que durante el menemismo, fueron protagonistas ante los escándalos suscitados en los procesos de privatizaciones, la desregulación económica y el desguace del Estado.
Finalmente, alrededor de la crisis de 2001, una serie de comisiones investigó ilícitos económico-financieros asociados con la fuga de capitales y el fin de la convertibilidad.
El nuevo siglo, sin embargo, registra un pronunciado declive en el número de este tipo de comisiones: entre 2003 y la actualidad surgieron solamente tres, la última en 2014. Y como la política no conoce el vacío, otros actores han ido ocupando el lugar de denunciar e investigar posibles hechos de corrupción: el periodismo, organizaciones de la sociedad civil, el poder judicial, agencias administrativas especializadas.
Creemos posible sintetizar un conjunto de causas y factores para explicar este declive legislativo, a saber:
- La cuestión legal. En la Argentina, a diferencia de otros países, las comisiones investigadoras no están contempladas en la constitución, y la literatura especializada indica que cuando son reconocidas por el texto constitucional, suelen tener mayor relevancia y capacidades investigativas. No sólo eso. Tampoco existe una ley que regule su actuación. Cada cámara, a través de sus reglamentos internos, norma con sus propios criterios algunos aspectos. Por ejemplo, el Senado estipula como requisito reunir dos tercios de sus miembros para conformar una comisión, mientras que Diputados no especifica el número de apoyos necesarios. Otras cuestiones son definidas, de manera peculiar, al momento de crearse una comisión específica sobre un determinado tema.
Ahora bien, esta precariedad normativa, aunque importante, no puede ser el único factor a considerar, porque en efecto, la situación legal se mantuvo invariable desde al menos la sanción de la constitución de 1853, cuando la merma en la cantidad de comisiones creadas es una tendencia que emergió recién en las últimas dos décadas.
- La naturaleza de las comisiones en el presidencialismo argentino. Las comisiones de investigación deben entenderse como parte de la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y, más precisamente, de los mecanismos de control parlamentario sobre las acciones del presidente y de la burocracia. De hecho, se originaron en Inglaterra, cuando el Parlamento buscó controlar y limitar el poder del monarca, y fueron incorporadas por el sistema presidencialista estadounidense, sobre la base de la división de poderes y un sistema de pesos y contrapesos. Sin embargo, como han demostrado otros trabajos (entre otros, el de Ana María Mustapic, Mariana Llanos, y Mónica Cingolani), el presidencialismo argentino, más allá de su evidente inspiración norteamericana, presenta una particularidad: los mecanismos de control legislativo sobre el Ejecutivo se activan no por ramas de gobierno como está previsto en el diseño constitucional, sino en función de los alineamientos circunstanciales de los bloques legislativos. En otros términos, los legisladores que apoyan al gobierno, procuran desactivar los controles, mientras que la actitud contraria es adoptada por quienes se encuentran en la oposición. Mensaje importante: quien controla es la oposición, no el Congreso como tal.
- La judicialización de la política. Quienes trabajan en estos temas suelen decir que un vaso de agua y una denuncia judicial por corrupción no se le niega a nadie en la Argentina. Es cierto que la judicialización de la política no es un fenómeno nuevo ni exclusivamente local. Según Catalina Smulovitz, ya en los años de la transición a la democracia hubo en América Latina un descubrimiento de la ley como vehículo para la petición de demandas sociales y políticas y se instaló la arena judicial como ámbito para la resolución de problemas sociales y políticos. Sin embargo, algunos aspectos de la mentada judicialización, asociados con el tema de la corrupción, se han intensificado en los últimos años. En América Latina, de acuerdo con un trabajo de Manuel Balán, fueron procesados el 30% de los presidentes que iniciaron sus mandatos en la década de 1980, guarismo que ascendió a más del 50% en las décadas subsiguientes. En el caso argentino, además, esta tendencia se conjuga con la mora que caracteriza a los procesos judiciales: un informe de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) de 2022 señaló la existencia de más de 1000 expedientes abiertos por corrupción en los tribunales federales.
- Los cambios en el sistema partidario y la dinámica de polarización. No deja de ser sugestivo que el declive en la cantidad de comisiones creadas ocurriese tras la crisis de 2001, cuando el tradicional bipartidismo argentino estalló por los aires. A partir de ese momento, hubo una primera etapa de clara predominancia del peronismo-kirchnerista ante la fragmentación e impotencia del espacio opositor, seguida de otra etapa marcada por el bi-coalicionismo y una creciente polarización del sistema político que llega hasta el día de hoy, y que hace sumamente difícil implementar decisiones que requieren mayorías especiales.
Las comisiones investigadoras fueron analizadas tradicionalmente desde un punto de vista jurídico-formal. Aquí optamos por un enfoque interpretativo más amplio, incluyendo los aspectos legales junto con otros factores (institucionales, políticos, partidarios, contextuales). En ese sentido, creemos que, ante la nueva configuración y dinámica que adquirió el sistema político argentino en los últimos años, sería oportuno sancionar una ley que regule todo lo atinente a las comisiones investigadoras.
La experiencia comparada indica que muchos países de la región -pero también fuera de ella- garantizan a las minorías legislativas el derecho a crear comisiones investigadoras. Chile, por ejemplo, permite su creación con dos quintos de los diputados; en Brasil se requiere ⅓; en Perú se exige el 35% de apoyos; en Alemania, finalmente, una cuarta parte del Bundestag. La adopción de un mecanismo similar permitiría el surgimiento de comisiones investigadoras, aún en contextos de debilidad opositora o de alta polarización.
La sanción de una ley sobre comisiones investigadoras, además, ofrecería soluciones a otras cuestiones potencialmente conflictivas: atribuciones, plazos de duración, integración, alcance de prerrogativas en función de si se trata de organismos y funcionarios públicos o personas particulares los sujetos a investigación, entre otras.
Cabe señalar que la carencia de un marco legal ha llevado a conflictos entre poderes en más de una ocasión. En 1915, por ejemplo, el Ejecutivo impugnó la facultad legislativa de investigar posibles irregularidades en las obras del embalse Río Tercero, y lo mismo sucedió en 1975, en torno al ya referido asunto del cheque irregular firmado por Isabel. En 1985, asimismo, quienes se enfrentaron fueron los poderes Legislativo y Judicial, a raíz de un allanamiento al estudio jurídico de Guillermo Klein, ex funcionario de la dictadura.
Creemos importante que el Congreso ejerza activamente su rol de contralor sobre el Ejecutivo, especialmente en lo que hace a una cuestión tan sensible socialmente como la corrupción. Sería una manera de revitalizar una de sus funciones básicas y limitar algunos de los efectos más nocivos de la judicialización de la política, como la ya referida inflación de causas, cuyos tiempos procesales, además, suelen manejarse de manera discrecional y arbitraria.
Debe resaltarse que las comisiones investigadoras no se orientan a determinar la verdad penal, como corresponde a un órgano judicial, ni a analizar hechos o situaciones para el posterior conocimiento de los órganos judiciales o gubernativos, como es propio de los órganos administrativos. La investigación parlamentaria persigue una “verdad política”, un aspecto crucial para quienes consideramos que la corrupción, lejos de reducirse a una cuestión meramente técnica, es un fenómeno históricamente situado y eminentemente político.
De lo anterior se deriva, por otro lado, que la actuación de este tipo de comisiones debe ser valorada también por el caudal de información que generan y su impacto positivo en términos de transparentar los asuntos públicos.
Por otra parte, la pasividad legislativa no sólo alimenta la judicialización de la política. Otra consecuencia, acaso menos destacada pero no menos importante, es la de conferir una indebida autonomía a las burocracias, que así logran escapar de los necesarios controles ejercidos, cabe resaltar, por parte de un poder erigido por el voto popular.
En esta nota nos hemos referido puntualmente al tema de las comisiones investigadoras, y la propuesta, concreta y específica, apunta a propiciar un debate sobre la posible sanción de una ley para regular su naturaleza y funciones. Pero más en general, sería muy provechoso para el fortalecimiento de la democracia argentina que el Congreso asuma un rol protagónico en la lucha contra la corrupción.
* Docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA y director del Grupo de Investigación en Ciencia Política (GICP) sobre Comisiones Investigadoras en la Argentina.
