La estructura de la distribución fiscal de un país es como la piedra filosofal de la dinámica de poder entre presidentes, legisladores y gobernadores. Cuando se trata de sistemas federales, como Brasil y Argentina, los sistemas de recaudación y distribución de recursos intergubernamentales determinan, en gran parte, el poder de los presidentes para llevar a cabo su agenda de gobierno. El tamaño de su coalición y, principalmente, la lealtad de sus aliados dependerá, en gran medida, de quién y de cómo se distribuyen los recursos económicos. O sea, quién tiene la lapicera que ordena la billetera.
Para ilustrar este argumento, los casos de Javier Milei (2023 -actual) en Argentina y Jair Bolsonaro (2019-2022) en Brasil son paradigmáticos. Los dos principales referentes de la extrema derecha más importantes de América Latina llegaron a la presidencia con discursos disruptivos y prometiendo, además de importantes recortes en la máquina del Estado, contundentes reformas estructurales. Sin embargo, para lograr esta ambiciosa agenda, ambos necesitan de un imponente número de votos en sus respectivos Congresos. Con el objetivo de comparar y examinar esta decisiva herramienta política, en la actualidad destacamos dos diferencias esenciales en términos fiscales entre Argentina y Brasil: el poder de agenda en materia de asignación de recursos fiscales no automáticos y las reglas que estructuran los sistemas de coparticipación fiscal intergubernamental.
Sabemos que ambos países tienen sistemas presidencialistas y federales. A su vez, los presidencialismos argentino y brasileño, hasta 2019, compartían una característica clave: ambos Ejecutivos contaban con importantes poderes distributivos (de lapicera) que les permitían disciplinar sus coaliciones legislativas y persuadir aquellas ambigüedades más volubles (con el ordenamiento de la billetera). En Brasil, no obstante, a partir de 2015, pero más fuertemente después de 2019, el péndulo de poder en torno a las decisiones sobre la distribución del gasto cambió de lado y enterró –en gran parte– la esencia del conocido modelo brasileño del presidencialismo de coalición. El Congreso Nacional, aprovechando un momento de crisis del sistema político y luego del impeachment de Dilma Rousseff (2011-2016), consiguió, a partir de la promulgación de las enmiendas constitucionales EC Nº 86/2015, EC Nº 95/2016 y EC Nº 100/2019 , obtener importantísimo poder de decisión sobre la asignación de recursos y así disminuir, de forma emblemática, la capacidad de persuasión del Poder Ejecutivo vis-a-vis con el Poder Legislativo. En Argentina, en cambio, el poder de agenda en materia distributiva del Ejecutivo nacional no ha cambiado y sigue siendo la moneda de intercambio que rige la dinámica de las relaciones intergubernamentales –entre presidente y gobernadores– desde, prácticamente, principios del siglo pasado.
En segundo lugar, las estructuras de recaudación y distribución fiscal automática en estos países difieren significativamente. Estas diferencias en las reglas del juego promueven incentivos diferentes que impactan en las estrategias de negociación y coordinación con actores claves de la arena decisoria: gobernadores y legisladores. En Argentina, el sistema de Coparticipación Fiscal de Recursos que surge de la Ley Nº 23.548 de 1988 es netamente centralizado en el Estado nacional, es rígido –no ha sido prácticamente modificado desde su creación, en 1935– y débilmente institucionalizado –no posee normativas de regulación del gasto provincial, por ejemplo, ni tampoco sobre la forma en cómo y cuándo se distribuyen– por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) los conocidos Aportes al Tesoro Nacional (ATN) –recursos discrecionales–. Estas características dotan al PEN de un significativo poder de persuasión. La estructura institucional resultante incentivó la reproducción de un “proceso encarcelado” (Mahoney & Schensul, 2011) de interacción política entre el presidente y los gobernadores que reviste las relaciones intergubernamentales en particular, y las relaciones políticas en general, de un tono confrontativo.
En Brasil, el sistema de distribución fiscal intergubernamental es significativamente más flexible e institucionalizado con reglas de distribución y gasto que valen para los tres niveles de gobierno (nacional, subnacional y municipal). Este escenario se debe, en gran parte, al proceso de implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal aprobada en el año 2000 (Lei Complementar Nº 101, de 04/05/2000) que otorgó mayor transparencia e institucionalidad al proceso de distribución de recursos, con impactos directos en la dinámica de las relaciones intergubernamentales. Uno de los efectos más emblemáticos fue la emergencia de un federalismo más cooperativo al atenuar los incentivos que promueve la llamada “guerra fiscal” entre estados subnacionales. De acuerdo con la Ley de Responsabilidad Fiscal, el gobierno nacional, los estados subnacionales y los municipios deben cumplir con una serie de limitaciones del gasto, Además de la existencia de las llamadas transferencias condicionadas, destinadas a cubrir el gasto con, por ejemplo, programas sociales.
Presidentes disruptivos, estrategias diversas. Como vimos en la primera nota de este ciclo, Simpson & Jacobsohn (https://bit.ly/Cicloobra - Diario Perfil, 2024) mostraron que el apoyo territorial y partidario con que contó Jair Bolsonaro (2019 - 2022) al inicio de su presidencia fue sustancialmente diferente al apoyo con que contó, y cuenta actualmente, Javier Milei. Bolsonaro llegó a la presidencia de Brasil luego de obtener el 55% de los votos en la segunda vuelta electoral y el apoyo explícito de 15 de los 27 gobernadores electos en la misma contienda. Además, su partido en ese entonces, el Partido Social Liberal (PSL), obtuvo 52 diputados electos, convirtiéndose en el segundo partido con más votos en la Cámara de Diputados y obteniendo cuatro senadores, la misma cantidad que el Partido de los Trabajadores (PT) de Lula da Silva. A pesar de esto, Bolsonaro, adentrado su mandato y ya con niveles muy bajos de aprobación (en 2021 el 63% de la población reprobaba su gobierno - Poder Data 360), tuvo serias dificultades para la aprobación de su agenda, debiendo ceder poder permanentemente a un Congreso mayoritariamente rentista.
Como resultado, el debilitado gobierno de Bolsonaro dejó como huella institucional un cambio en el balance de poder entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, al profundizar las modificaciones en las reglas que regulan la distribución y la ejecución del presupuesto destinado a legisladores individuales y bloques partidarios. El cambio progresivo en las normativas que regulan la distribución de recursos, a partir de 2015, otorgó mayor discrecionalidad a la distribución y al control de gastos de los fondos destinados a las enmiendas parlamentarias y otorgó mayor poder de negociación al presidente de la Cámara de Diputados y a los líderes de los bloques partidarios, principalmente al tornar obligatoria la ejecución de esos gastos.
Esta situación contrasta con la de su par argentino, Javier Milei, quien llegó a la presidencia de la Argentina con el 56% de los votos en la segunda vuelta, con un partido nuevo y prácticamente sin presencia territorial. Su recién creado partido, La Libertad Avanza (LLA), obtuvo 38 diputados de un total de 257 y 8 senadores de un total de 72, y ninguna gobernación ni intendencia. A pesar de esto, Milei ha logrado aprobar prácticamente toda su agenda económica y tributaria en el Congreso. Ambas agendas revisten fundamental importancia en cualquier gobierno frente a una coyuntura de crisis social. Entre estos logros, se aprobó una reforma fiscal que reintrodujo el impuesto a las ganancias, derogado por el gobierno anterior, una baja del impuesto de bienes personales y el blanqueo de capitales que se encontraba fuera del sistema bancario. Las dos primeras medidas, sumadas al drástico corte en las transferencias discrecionales a las provincias, tuvieron impactos directos en las arcas de los gobiernos subnacionales. Además, conformó una suerte de escudo legislativo de interbloques que le ha permitido mantener decretos, como el que promueve la desregulación económica, y la reversión de los vetos presidenciales, como el caso de la ley de actualización de jubilaciones y de financiamiento de las universidades nacionales de todo el país.
Las diferencias hasta aquí desarrolladas entre Argentina y Brasil nos enseñan cómo las características de las reglas de distribución de recursos fiscales, principalmente en sistemas federales, son importantes factores para entender los vaivenes de la dinámica política. Las distintas herramientas de Bolsonaro y de Milei para llevar adelante sus agendas se relacionan, en gran parte, con la estructura del federalismo fiscal de cada país. Los gráficos 1 y 2 muestran cómo se financian los estados subnacionales en cada uno de los países, qué porcentaje de los ingresos provienen de transferencias automáticas del Estado nacional y qué porcentaje proviene de recaudación propia.
Como puede observarse en los gráficos, existen importantes diferencias en el origen de los recursos de los gobiernos subnacionales entre ambos países. En promedio, las provincias argentinas reciben el 59,5% de sus recursos de transferencias del Estado nacional, mientras que los estados brasileños reciben, en promedio, el 31% de sus recursos del Estado nacional y financian la mayoría de sus gastos mediante recursos propios. Además, en Brasil el 89% de los estados subnacionales financian más de la mitad de sus gastos mediante recursos propios, mientras que en Argentina es solo el 25%. A esto debe agregarse que en Brasil una parte importante de los recursos que los gobiernos subnacionales reciben del gobierno nacional son gastos condicionados, es decir, que el gobierno nacional controla que los recursos que envía sean utilizados para un fin preestablecido, como obras de infraestructura o gasto en programas sociales. En Argentina, gran parte de los recursos que el gobierno nacional envía a las provincias son fondos no condicionados, cuyo uso no es controlado por el Estado nacional.
En Argentina, la mayoría de los recursos que los gobiernos subnacionales reciben por parte del gobierno nacional provienen del sistema de coparticipación federal de impuestos. Sin embargo, como una parte importante de los impuestos coparticipables son impuestos relacionados al consumo, como el IVA (Impuesto al Valor Agregado), en un contexto recesivo de bajo consumo las transferencias discrecionales (no automáticas) desde el gobierno nacional a las provincias se convierten en recursos claves. Así, las transferencias de los ATN (Aportes al Tesoro Nacional) y aquellas destinadas a la obra pública se transforman en importantes monedas de negociación política a disposición del presidente. Para compensar su debilidad partidaria y lograr llevar a cabo su agenda económica, Milei ha utilizado el drástico recorte de las transferencias no automáticas a las provincias –de un 89%– para disciplinar y negociar bilateralmente con los gobernadores y líderes de bloque su agenda legislativa.
En Brasil y en Argentina, la negociación por recursos discrecionales a los distritos es la piedra filosofal por excelencia de la disputa política. Sin embargo, aunque en Argentina el uso discrecional de los recursos de asignación automática empodere políticamente a los gobiernos provinciales, su alta dependencia fiscal los hace rehenes de los aportes no automáticos del Ejecutivo nacional en épocas de crisis. En Brasil, el carácter condicionado de parte de las transferencias y la mayor regulación del gasto en los tres niveles de gobierno reducen el monto disponible para uso discrecional de los gobernadores y alcaldes. Así, el poder en torno a la distribución y ejecución de los recursos no automáticos que el presupuesto destina a legisladores y bloques parlamentarios se transforma en la piedra angular del control político.
A modo ilustrativo y como conclusión de esta nota vemos que, si bien Jair Bolsonaro, al principio de su mandato y con alta popularidad, logró formar una coalición de apoyo legislativo en el Congreso, ya en el segundo año y en plena pandemia del covid-19, las dificultades para aprobar su agenda lo llevaron a ampliar aún más el poder de agenda distributiva en manos del Congreso Nacional. Este nuevo equilibrio de poder ha condicionado también al gobierno actual de Luiz Inácio Lula da Silva (2022 - actual) y ha llevado a que el líder del Partido de los Trabajadores (PT) no solamente tenga que ampliar su base parlamentaria, sino también ceder en temas claves de su agenda de gobierno.
En Argentina, en cambio y por ahora, Milei ha logrado aprobar su controversial agenda económica y llevar adelante gran parte de su disruptiva agenda política, aun cuando su partido es minoritario en el Congreso y no tiene gobernadores directos de su línea partidaria. Hay que mencionar, no obstante, que los niveles de aprobación de su gobierno siguen elevados, llegando al 53% de aprobación en diciembre de 2024 (Opina Argentina, 2024), lo que aceita los canales de negociación. Sin embargo, igual de elevados son los niveles de aprobación de la mayoría de los gobernadores en sus respectivas provincias, 52,6% de aprobación en promedio en diciembre de 2024 (CB Consultora). Aunque es importante resaltar que al observar la distribución de los niveles de popularidad de los gobernadores se observa que aquellos más cercanos a Milei muestran mejores números de popularidad, como Pullaro (62,4%), Jaldo (62,2%) o Passalacqua (58,7%). Mientras que los gobernadores opositores tienen números de popularidad más bajos: Kicillof (45,6%), Quintela (43,4%), Insfrán (48,3%). Este dato muestra que la estrategia del presidente argentino atraviesa cuestiones relacionadas con la popularidad y la cercanía ideológica.
En este breve artículo intentamos resaltar cómo la agenda distributiva y las características del federalismo fiscal en Argentina y Brasil determinan los distintos desafíos a los que se enfrentan los presidentes de cada país. El tamaño de la billetera no es lo más relevante: el poder lo tiene quien controla los avatares de su destino.
*(Coordinadora del Observatorio de Economía y Política Brasil-Argentina (OBRA)/ IIP-Conicet EPyG - Unsam).
** Doctorando IIP-Conicet EPyG - Unsam / OBRA).
