Cuando se habla de sistemas tributarios, afirman los compiladores de un oportuno volumen de ensayos sobre Juan Carlos Gómez Sabaini recientemente publicado por Eudeba, queda claro que es conveniente aceptar la complejidad del problema. No hay mucho espacio para propuestas que pretendan soluciones simples.
Aportes al debate sobre la tributación en América Latina |
EUDEBA
Oscar Cetrángolo y Dalmiro Morán
A lo largo de la historia, pocos temas de política económica han despertado tan intensos debates y conflictos como la tributación. En América Latina, la muy desigual distribución de la riqueza y el elevado grado de informalidad en sus economías obligan a revisar, de manera permanente, la capacidad de los Estados para recaudar impuestos que sirvan como base del financiamiento de las diversas políticas públicas, reduciendo las posibilidades de incurrir en déficit fiscal y desequilibrios macroeconómicos. Como bien sabemos, la Argentina no es la excepción. La necesidad de reformas tributarias es uno de los temas recurrentes en los debates.
Uno de los principales referentes sobre política tributaria en Argentina y la región ha sido Juan Carlos Gómez Sabaini (1938-2021) quien sostenía que, particularmente en nuestro país, no existe un contrato social que diera legitimidad a su sistema tributario. No resulta suficiente para asegurar el financiamiento del gasto público; carece de la progresividad que podría ayudar a mejorar la distribución del ingreso, y es inequitativo desde el punto de vista horizontal (personas con similar nivel de ingreso soportan diferente carga impositiva). En consecuencia, no cuenta con la necesaria legitimidad social. Tal vez, la única característica deseable en todo sistema tributario que se cumple en el caso argentino es la existencia de instrumentos de fácil recaudación. Pero ello lejos está de ser una virtud, al incorporar tributos heterodoxos que afectan negativamente las decisiones de los agentes privados y la asignación eficiente de los recursos.
Es claro que, con relación al sistema tributario vigente en la Argentina, existen algunos impuestos que presentan efectos muy nocivos
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Motivados por el deseo de rendir homenaje a esta personalidad única, un grupo de expertos de distintos países con destacadas trayectorias en la academia, gobiernos y organismos internacionales (junto con otros especialistas de las nuevas generaciones) han elaborado una serie de artículos que recoge los argumentos, la nueva evidencia y actualiza los debates más importantes en torno a la materia tributaria. Estas contribuciones acaban de ser publicadas por Eudeba bajo el título de Aportes al debate sobre la tributación en América Latina.
La sola lectura del índice de este libro, pensado para un público amplio con interés en la materia, da cuenta de la variedad de temas y autores. Son 26 contribuciones que abordan prácticamente la totalidad de temas que hoy resultan imprescindibles para discutir las reformas tributarias y otros aspectos de la política fiscal en nuestra región. En varios casos hay diferentes visiones que ayudan a comprender la diversidad de argumentos que deberían ser tenidos en cuenta al momento de elaborar o discutir propuestas de reforma. Los textos se ordenan en seis partes que incluyen temáticas vinculadas con el desarrollo económico; la tributación tradicional en América Latina; las reformas recientes en la región; la tributación patrimonial y el papel de los gobiernos subnacionales; algunos relevantes estudios de casos, y un conjunto de artículos sobre la Argentina, incluyendo propuestas de reforma.
Uno de los comentarios que seguramente emergen de la lectura de las diferentes contribuciones y estudios de casos (se incluyen contribuciones relacionadas con Argentina, Brasil, Chile, España, los países Centroamericanos y, por supuesto, la región en su conjunto) es el apartamiento de la experiencia y los debates en nuestro país con relación al resto. En ese sentido, tal vez lo que más llame la atención sea la distancia en relación con algunas decisiones vinculadas con la tributación sobre los ingresos de las personas físicas (lo que aquí tradicionalmente llamamos “impuesto a las ganancias”). Más aún cuando la necesidad de su fortalecimiento, tanto como herramienta recaudatoria como redistributiva, ha sido desde hace tiempo un tema recurrente en las reformas observadas a lo largo de la región.
A pesar del incremento registrado en las últimas décadas, la recaudación del impuesto sobre los ingresos en América Latina y el Caribe equivale a poco más de la mitad de lo recolectado, en promedio, por los países miembros de la OCDE. En cuanto a su estructura específica, mientras el aporte relativo de las sociedades resulta similar para ambos grupos de países (3,4% y 3,0% del PIB en promedio, respectivamente), la recaudación del impuesto sobre la renta de personas físicas en la región apenas alcanza un promedio de 2,1% del PIB, nivel que resulta muy inferior al 8,0% del PIB recaudado por los países de la OCDE. En la región este gravamen recae principalmente sobre los trabajadores asalariados, mientras que las rentas de capital suelen tener un tratamiento favorable respecto a otras fuentes de generación de renta, con alícuotas menores y exenciones generalizadas. Esta estructura desbalanceada afecta la capacidad redistributiva del impuesto, dado que el gravamen que pagan las sociedades puede ser trasladado a los precios de los bienes y servicios, y resulta menos progresivo que el impuesto que grava los ingresos personales. Se trata de un debate que hoy resulta de suma relevancia en Argentina.
Resulta imposible resumir en estas líneas los argumentos y recomendaciones que surgen de las diversas contribuciones contenidas en la obra citada. Si hay un elemento que surge claramente es que resulta conveniente aceptar la complejidad del problema. No hay mucho espacio para propuestas que pretendan soluciones simples. El balance entre los diferentes objetivos de los sistemas tributarios resulta difícil de encontrar y en cada momento permite diversas soluciones.
En América Latina este gravamen recae principalmente sobre los trabajadores asalariados, y las rentas de capital suelen tener un tratamiento favorable
Es claro que, con relación al sistema tributario vigente en la Argentina, existen algunos impuestos que presentan efectos muy nocivos, pero, por ejemplo, la recaudación que se logra a partir del impuesto sobre los débitos y créditos resulta difícil de resignar en momentos de escaso espacio fiscal. Lo mismo ocurre con el impuesto PAIS o la permanencia de los derechos de exportación bajo ciertas condiciones macroeconómicas. Y tal vez más compleja puede ser la reforma de los impuestos sobre los ingresos brutos que, con efectos muy negativos en términos de eficiencia, su reducción drástica dejaría sin financiamiento a los sistemas de salud, educativos y de seguridad, que en Argentina están en manos de gobiernos provinciales y municipales.
En definitiva, el estudio de los diferentes componentes de los sistemas tributarios a partir de la experiencia comparada con otros países pone de manifiesto la necesidad de evitar recetas mágicas no probadas en otros países y encarar procesos de reforma que sean paulatinos, consistentes con el resto de las variables y con un grado aceptable de consenso para que sean estables y sostenibles en el tiempo. El conocimiento acabado de los argumentos en favor y en contra de cada solución resulta indispensable si se pretende tener cierto grado de éxito en su implementación práctica. Precisamente, además del merecido homenaje a un destacado tributarista argentino, esa ha sido la principal vocación de la obra mencionada.
