Buenos Aires es la capital (pero no es más federal)

“Cuando exista alguna duda respecto del alcance de la autonomía de la ciudad de Buenos Aires, debe interpretarse que hemos reconocido al pueblo de la Ciudad de Buenos Aires la más amplia autonomía”. Raúl Alfonsín (1994)

La capital

La condición de Buenos Aires como capital de Argentina es un hecho jurídico y político fundamental, arraigado tanto en la historia conflictiva de la organización nacional como en las disposiciones expresas de la Constitución nacional vigente. Si bien la reforma de 1994 le otorgó un estatus de autonomía sin precedentes, no eliminó su rol como sede de las autoridades federales, sino que lo reafirmó dentro de un nuevo marco de relaciones con el Estado nacional.

La reforma de 1994 marcó un hito al transformar el estatus jurídico-político de la Ciudad de Buenos Aires. El Artículo 129 de la Constitución nacional es la piedra angular de este cambio, iniciando con la declaración: "La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción". Esta frase inaugura una nueva era, eliminando el régimen de administración directa del municipio por parte del gobierno federal que la caracterizó por más de un siglo. Sin embargo, esta concesión de autonomía no implicó la derogación de la función de la ciudad como capital de la Nación. De manera crucial y explícita, el mismo primer párrafo del Artículo 129 establece una condición ligada directamente a este rol: "Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea la capital de la Nación". Esta frase no es un mero recordatorio protocolar, sino una disposición constitucional activa que cumple varias funciones:

• Reafirma el Estatus: Confirma que, a pesar de la autonomía otorgada, Buenos Aires continúa siendo la capital de Argentina, la sede donde residen y funcionan los poderes constituidos del gobierno federal (Presidencia, Congreso Nacional, Corte Suprema de Justicia de la Nación y demás organismos centrales).

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• Condiciona la Ley de Garantías: Vincula directamente la existencia y necesidad de una ley especial (posteriormente sancionada como Ley 24.588 o "Ley Cafiero") a la permanencia de la ciudad como capital. Esta ley tiene por objeto resguardar las funciones y necesidades del Estado Nacional que se derivan de tener su sede principal en el territorio de la ciudad. Es decir, la garantía de los "intereses nacionales" se justifica constitucionalmente porque la ciudad es la capital.

• Establece una Potencial Transitoriedad (Teórica): Aunque políticamente improbable en el corto o mediano plazo, la frase "mientras sea" introduce una teórica posibilidad de que la capital pudiera ser trasladada en el futuro, en cuyo caso la necesidad de esa ley de garantías específica desaparecería o cambiaría sustancialmente. No obstante, en el presente y bajo el orden constitucional vigente, la capitalidad es un hecho ratificado.

Por lo tanto, el Artículo 129 no solo crea la Ciudad Autónoma, sino que redefine la relación entre esta nueva entidad política y el Estado Nacional, reconociendo su doble carácter: un ente con gobierno propio y, simultáneamente, el asiento físico e institucional del poder federal argentino. La autonomía convive con la capitalidad, y esta última justifica ciertas prerrogativas y responsabilidades específicas del gobierno nacional dentro del territorio de la ciudad.

La Consolidación Histórica: La Federalización de 1880 (Contexto Pre-1994):

La reafirmación constitucional de Buenos Aires como capital, establecida en 1994, se sostiene sobre un proceso histórico complejo que tuvo su punto culminante en la federalización de 1880. Desde su designación como capital del Virreinato en 1776, Buenos Aires acumuló un poder económico y político desproporcionado, basado en el control del puerto y las rentas aduaneras, lo que generó tensiones permanentes con las provincias interiores. La llamada "Cuestión Capital" atravesó todo el siglo XIX, con múltiples intentos de consolidar su condición de capital nacional, como el fallido proyecto de Rivadavia en 1826.

La Constitución de 1853, sancionada sin la participación de Buenos Aires —entonces separada de la Confederación—, designó a la ciudad como capital nacional en su artículo 3º. Esta decisión fue rechazada por la provincia, que temía perder su autonomía. Recién con su reincorporación a la Confederación en 1860 se pactó una capitalidad provisoria, dejando la cuestión pendiente.

La disputa se resolvió definitivamente durante la presidencia de Nicolás Avellaneda, cuando el Congreso sancionó la Ley 1029 del 20 de septiembre de 1880, que federalizó el municipio de Buenos Aires, separándolo de la provincia y estableciéndolo como Capital Federal. El conflicto derivó incluso en un enfrentamiento armado entre fuerzas nacionales y milicias bonaerenses. Como consecuencia, la provincia debió crear una nueva capital, La Plata, inaugurada en 1882. La ciudad federalizada amplió luego su territorio con la incorporación de los partidos de Flores y Belgrano (1887).

París, Roma, Madrid y entonces, Buenos Aires

Este nuevo estatus supuso cambios profundos: la ciudad pasó a ser administrada directamente por el gobierno nacional, con un Intendente designado por el presidente de la Nación y un Concejo Deliberante electivo con competencias limitadas. La legislación de fondo quedó a cargo del Congreso. Asimismo, se implementó una justicia nacional específica mediante la Ley 1144 de 1881, desplazando a los tribunales provinciales y conformando un Poder Judicial no federal en sentido estricto, como aclararon en el debate parlamentario Aristóbulo del Valle y el Ministro de Justicia Manuel Pizarro.

En definitiva, la federalización de 1880 convirtió por la fuerza a Buenos Aires en una capital nacional bajo control directo del gobierno federal, sin autogobierno ni autonomía institucional. Este modelo centralista se mantuvo hasta la reforma constitucional de 1994, que reconoció por primera vez el derecho de la ciudad a darse un régimen autónomo con poderes propios.

Pero no es más federal

Si bien, como vimos, la Constitución de la Nación mantiene y reafirma la condición de la Ciudad de Buenos Aires como la capital de la Argentina, se intenta demostrar una consecuencia no siempre adecuadamente percibida pero surgida de la reforma constitucional de 1994: la ciudad no es más “Federal", aunque es la capital. No se niega su pertenencia al sistema federal argentino, sino que se subraya que ya no es un simple territorio federalizado bajo administración directa y exclusiva del gobierno nacional que se apropiaba de sus rentas, como lo fue durante más de un siglo tras la ley de 1880. La reforma le otorgó una naturaleza política distinta, dotándola de autogobierno y capacidades que la alejan radicalmente de ese modelo.

La transformación fundamental reside en la primera oración del Artículo 129 de la Constitución Nacional: "La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción". Esta definición marca un quiebre decisivo con el pasado. Analizamos su alcance:

• "Régimen de Gobierno Autónomo": Implica la capacidad de la ciudad de gobernarse a sí misma, de elegir a sus propias autoridades ejecutivas y legislativas mediante el voto popular de sus habitantes, y de gestionar sus propios asuntos dentro del marco de la Constitución Nacional y sus propias normas. Esto contrasta directamente con el sistema anterior a 1994, donde el Intendente era un funcionario designado por el Poder Ejecutivo Nacional y, por ende, respondía políticamente ante él y no directamente ante los ciudadanos porteños. La autonomía significó la transferencia del poder político local desde la Nación hacia los habitantes de la ciudad.

• "Facultades Propias de Legislación": Quizás uno de los cambios más significativos. Antes de 1994, el Poder Legislativo local era, en esencia, el Congreso de la Nación. Las ordenanzas del Concejo Deliberante electo tenían un alcance limitado a cuestiones más bien administrativas o de vecindad. La reforma, en cambio, dotó a la Ciudad de la potestad de tener su propio órgano legislativo (la Legislatura) con capacidad para dictar leyes locales sobre una amplia gama de materias que hacen a la vida cotidiana y la organización de la ciudad (urbanismo, salud, educación, cultura, presupuesto local, códigos de convivencia, tributos locales, procedimientos administrativos y judiciales locales, etc.), siempre dentro del marco de la Constitución nacional y sin invadir competencias federales.

Buenos Aires: una cuestión capital

• "Facultades Propias de Jurisdicción": Este es el tercer pilar de la autonomía y el centro de gran parte de los debates recientes (como el fallo "Levinas" de la CSJN). Significa que la Ciudad tiene el derecho y la capacidad de organizar su propio Poder Judicial para administrar justicia en el ámbito de su competencia territorial y material. Esto incluye no solo resolver conflictos basados en las leyes locales que dicta su Legislatura, sino también, y principalmente, aplicar el derecho común (legislación civil, comercial, penal, laboral dictada por el Congreso nacional) dentro de su territorio, tal como lo hacen las provincias. Antes de 1994, toda la justicia (salvo la federal pura) era "nacional", dependiente del Poder Judicial de la Nación. La autonomía jurisdiccional implica la potestad de crear tribunales propios, designar a sus jueces según procedimientos locales y tener su propia instancia judicial máxima a nivel local.

En síntesis, el Artículo 129 CN no fue una mera reforma administrativa, sino una redefinición política profunda que elevó a la Ciudad de Buenos Aires a una categoría distinta, dotándola de los atributos esenciales del autogobierno que caracterizan a las entidades políticas autónomas dentro de un sistema federal.

La Estructura del Gobierno Autónomo (Constitución de la CABA - CCABA):

Dando cumplimiento al mandato del Artículo 129 CN, una Convención Estatuyente elegida por los porteños sancionó en 1996 la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CCABA). Este cuerpo normativo, equivalente funcional a una constitución provincial, organiza detalladamente la estructura republicana de este gobierno autónomo, materializando las facultades otorgadas:

• Poder Legislativo (La Legislatura): Es un órgano unicameral compuesto por diputados elegidos directamente por los ciudadanos de la Ciudad. Ejerce las "facultades propias de legislación" mencionadas en la CN. Su función es debatir y sancionar las leyes que rigen la vida en la Ciudad sobre todas las materias no delegadas expresamente al gobierno federal y no prohibidas por la Constitución Nacional. Esto incluye desde normas urbanísticas y códigos locales (Contravencional, de Faltas, Tributario) hasta leyes sobre educación, salud, cultura, desarrollo social, presupuesto y la misma organización de los poderes locales.

Una jaula a prueba de dudas

• Poder Ejecutivo (Jefatura de Gobierno): El Jefe de Gobierno es la máxima autoridad ejecutiva de la Ciudad, elegido también por voto directo popular por un período de cuatro años. Es el responsable político de la administración general de la Ciudad, promulga las leyes sancionadas por la Legislatura, ejecuta el presupuesto, nombra a sus ministros y funcionarios, y dirige las políticas públicas locales. Reemplaza la figura del Intendente designado, asegurando la representatividad democrática del ejecutivo local.

• Poder Judicial Propio: El Artículo 106 de la CCABA establece explícitamente un Poder Judicial propio e independiente de los otros poderes locales y del Poder Judicial de la Nación. Este poder se encarga de ejercer las "facultades propias de jurisdicción". Su estructura incluye:al Tribunal Superior de Justicia (TSJ) y Tribunales Inferiores: Juzgados y Cámaras de Apelaciones en los fueros cuya competencia ha sido transferida o es originariamente local (Contencioso Administrativo y Tributario; Penal, Contravencional y de Faltas; Relaciones de Consumo, etc.). Eventualmente, debería abarcar la totalidad de la justicia ordinaria (civil, comercial, laboral, penal).

• Ministerio Público: También organizado localmente, con autonomía funcional, e integrado por la Fiscalía General, la Defensoría General y la Asesoría General Tutelar, cada uno con sus roles específicos en el proceso judicial local.

La existencia y funcionamiento de estos tres poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) con autoridades elegidas localmente y competencias propias es la manifestación concreta del "régimen de gobierno autónomo" consagrado en la Constitución nacional.

Diferenciación Clave con un "Territorio Federal" Tradicional:

La Constitución del 94, en la mira de Javier Milei

Comprender la autonomía de la CABA requiere contrastarla con lo que significa ser un "territorio federal" o "distrito federal" en el sentido clásico, modelo al que respondía la propia Buenos Aires antes de 1994 y al que se asemejan otros capitales federales en distintos grados:

• Autogobierno vs. Administración Directa: Un territorio federal tradicional carece, por definición, de autogobierno pleno. Sus autoridades ejecutivas suelen ser designadas por el poder central, y su legislación emana directamente del parlamento nacional. Sus habitantes, aunque ciudadanos del país, no tienen la misma capacidad de elegir a sus gobernantes locales ni de darse cuenta de sus propias leyes fundamentales como sí la tienen los habitantes de los estados o provincias federadas. El municipio porteño, anterior a 1994, encajaba en este modelo.

• Poderes Propios vs. Dependencia Nacional: la ciudad de Buenos Aires post-1994 tiene poderes propios (legislativos y jurisdiccionales) otorgados por la Constitución nacional y desarrollados en su propia Constitución local. Un distrito federal clásico no tiene estos poderes propios; sus competencias son delegadas y controladas por el gobierno nacional. Ejemplos como Washington DC (con autonomía limitada y supervisión del Congreso estadounidense), el antiguo Distrito Federal mexicano (antes de su transformación en Ciudad de México con constitución propia) o el Distrito Federal de Brasilia (con importantes controles federales) ilustran modelos donde la dependencia del poder central es mucho mayor que en la CABA actual.

• Entidad Política vs. Mera Circunscripción Administrativa: La reforma de 1994 elevó a la CABA de ser una mera circunscripción administrativa del Estado Nacional a ser una entidad política con personalidad jurídica propia, capaz de establecer relaciones interjurisdiccionales (con provincias, con la Nación), de tener su propio presupuesto y de definir sus políticas públicas locales.

A la 30 años de la reforma constitucional

Es cierto que la autonomía de la CABA está matizada por la existencia de la Ley 24588 ("Ley Cafiero"), dictada para garantizar los intereses nacionales mientras sea capital. Esta ley impuso ciertas restricciones iniciales (especialmente en justicia y seguridad) y desarrollaron mecanismos de convenio para la transferencia de competencias. Sin embargo, esta ley no anula ni deroga el principio de autonomía establecido en el artículo 129 CN; lo regula en función de su rol de capital, pero no la devuelve al estatus de territorio federal administrado directamente por la Nación. La autonomía es la regla constitucional, y la Ley de Garantías opera sobre esa base.

En conclusión, la CABA post-1994 es una entidad compleja y singular en el federalismo argentino: sigue siendo la Capital, pero ya no es solo un territorio federal. Es una Ciudad Autónoma, con un grado de autogobierno, facultades legislativas y jurisdiccionales propias que la distinguen claramente del modelo de administración centralizada que la rigió durante más de un siglo y que aún caracteriza, en diversas formas, a otros distritos capitales en el mundo.

*Magíster en Derecho y Magistratura Judicial, Juez Nacional en lo Penal Económico. Premio KONEX 2008 en la categoría jueces. Premio Universidad de Belgrano (UB) 2009 por su trayectoria académica y profesional. Catedrático de Derecho Penal -parte general- y de la Facultad de Derecho UB y Profesor titular en la USAL u el la UNSAM.

MV / Gi