El ajuste tolerado vs el ajuste efectivo

En América Latina, hay una pregunta que existe desde siempre y es cómo legitimar un ajuste fiscal ante la opinión pública sin que esto se traduzca en protestas callejeras e inestabilidad presidencial. El triunfo de Javier Milei bajo la premisa de efectuar un ajuste de gran magnitud ("el mayor de la historia de la humanidad") vuelve a colocar en el centro de la escena la duda acerca de si es posible llevar adelante una reducción del gasto con alto consenso social (el ajuste tolerado) y nos hace preguntarnos cuál es la brecha entre el ajuste socialmente aceptable versus el que efectivamente se termina realizando.

En el Pacto de Mayo, el presidente estableció como horizonte futuro la disminución del gasto público al nivel del 25% del PIB entre la suma del gasto provincial y el nacional; ese valor de referencia está vinculado a una época en la cual la cobertura previsional, las prestaciones de la seguridad social y las del sistema educativo, entre otras, eran mucho menores a la actual. Es importante mencionar, además, que parte del ajuste debería ser realizado también por las provincias, en cuyos poderes ejecutivos el gobierno no cuenta con representación de autoridades de su propio partido. 

Desde el Observatorio Pulsar perteneciente al IGEDECO UBA (Instituto de Investigaciones en Gestión, Desarrollo y Control de las Organizaciones, Facultad de Ciencias Económicas, UBA) realizamos desde 2023 un estudio anual de opinión pública a escala nacional para conocer las percepciones y creencias de los argentinos, sobre una base de 1.250 casos. Una de las dimensiones que cubrimos en nuestro estudio se centra en el Estado, el mercado y las libertades, indagando acerca de las opiniones y valoraciones en torno al gasto público y los niveles de acuerdo con los recortes. 

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Podemos decir que la idea de que el Estado argentino debe disminuir el gasto tiene amplia aceptación, aunque con menos intensidad que el año pasado: el 64% de los encuestados manifiesta estar de acuerdo con la afirmación de que el Estado gasta mucho (vs. el 80% en 2023). No obstante, nos propusimos indagar acerca de los consensos y los límites alrededor de la premisa. 

En este sentido, el ajuste que los argentinos encuentran aceptable parece ser aquel que Javier Milei prometió en campaña: la “casta”, la política y los llamados “curros”. Justamente observamos que un 88% está de acuerdo con desfinanciar a “la política” y un 66% al empleo público. Los casos mencionados son percibidos como nidos de “beneficios” para los funcionarios y es palpable que existe una demanda de recortes en esas áreas. Los llamados “planes sociales” también muestran un elevado número de detractores (60%), incluso en un contexto de profunda caída de los ingresos laborales de las familias y aumento de la desigualdad.

Sin embargo, los límites al recorte también aparecen muy claros para los argentinos: es amplio el consenso alrededor de no disminuir el gasto en salud, educación, ciencia y cultura. En particular, el 91% de los encuestados rechaza el desfinanciamiento de la educación y la salud, mientras que 82% se opone al recorte en ciencia y tecnología y 72% al de cultura. La postura sobre estos temas se ha mantenido cercana a la relevada el año pasado. 

Del estudio se desprende que el apoyo al ajuste está vinculado a la premisa de la mejora de eficiencia, dado que el 75% de los encuestados sigue pensando que la ayuda del Estado es necesaria pese a no resolver todos los problemas, y un 67% cree que el Estado debe regular la economía para ayudar a los más pobres. Poco más de la mitad (57%) cree que los servicios públicos deberían estar privatizados pero con mayores controles por parte del Estado. 

¿CUÁL ES EL CONTRASTE CON EL AJUSTE EFECTIVO?

En este artículo buscamos responder cómo dialoga el ajuste socialmente aceptado con el que ha tenido curso durante los primeros meses de la nueva gestión de gobierno. Las percepciones sociales que identificamos en la encuesta nos hacen pensar que hay cierta legitimidad en reducir el gasto -pero no en cualquier dirección- y nos dan una idea acerca de qué Estado los argentinos están dispuestos a financiar. En este sentido, emerge una tensión entre el ajuste tolerado, en términos de aquel que está respaldado por un mayor consenso social, versus el que está llevando adelante efectivamente el gobierno como uno de los caminos posibles para el logro de sus objetivos. Con esto nos referimos a que, incluso si el Ejecutivo estuviese determinado a que “el ajuste lo pague la casta”, las restricciones fiscales y las funciones que actualmente financia el Estado nacional hacen que no sea realista suponer que se puede bajar el gasto sin afectar muchas de las responsabilidades que se le asignan.

¿En qué gasta el Estado nacional? Según el Ministerio de Economía, el gasto público del gobierno central fue equivalente al 56% del gasto total en el promedio de los últimos años, mientras que el resto estuvo a cargo de las provincias y municipios. Si nos quedamos con el gasto que realiza la Administración Pública Nacional (APN), en 2023 el 44,2% del presupuesto ejecutado se destinó a financiar la Seguridad social (principalmente jubilaciones y pensiones), el 7,3% a la función Educación y cultura (universidades, refuerzo de salarios docentes provinciales de educación básica y políticas socioeducativas nacionales), el 6,5% la Promoción y Asistencia social (programas de empleo y alimentarios), y 3,6% fue gasto en Salud (PAMI y hospitales nacionales). En suma, más del 65% de lo que gasta el gobierno nacional corresponde a Servicios sociales y se traduce en bienes y servicios que directa o indirectamente vuelven al sector privado bajo este tipo de prestaciones. Por otra parte, el 14,9% del gasto corresponde a servicios económicos, entre los cuales tienen protagonismo los subsidios energéticos y al transporte. Como se ve, el margen para que el ajuste propuesto por el nuevo gobierno recayera únicamente en “la política” era limitado desde sus inicios.

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Lo siguiente que podríamos preguntarnos es cuál es la composición de la política de ajuste que está llevando adelante el gobierno nacional. Durante los últimos meses, la administración pública ha disminuido el gasto alrededor de 27,6% interanual (ajustado por inflación) en relación al mismo período de 2023. El gran protagonista del recorte fue hasta ahora el que se observa en jubilaciones y pensiones, que cayeron cerca de 20% en relación al año anterior y representan cerca de un cuarto de la reducción del gasto. La función Educación y cultura, donde se concentra el gasto educativo que corresponde a Nación, tuvo una disminución de 47,8% (es decir, más que el promedio total), mientras que Salud cayó un 12%.  

Este contraste entre lo socialmente aceptado y lo materializado por las políticas vigentes es determinante en vistas de la aprobación presidencial del gobierno, el cual, según el relevamiento que hacemos en Pulsar. UBA, durante el mes de agosto tuvo una caída de 5 puntos con respecto a julio, y de casi 8 con respecto al mes de mayo. Recientemente, el ajuste presupuestario se ha traducido en conflictos políticos que interpelan a actores sociales diversos, tales como el veto presidencial a la reforma previsional (en el marco del ya mencionado deterioro de jubilaciones y pensiones) y a la ley de financiamiento universitario (para universidades, la caída interanual del presupuesto ha sido de 30,2% en lo que va del año). En este escenario resulta muy difícil que la imagen presidencial se mantenga inalterada.

Luego de esta reflexión, la pregunta que cabe hacerse en función de los datos que obtuvimos no debería ser “qué ajuste es tolerado por la opinión pública”, sino “qué tipo de Estado (y con qué funciones) la sociedad está dispuesta a financiar con sus impuestos”. Ese ejercicio aparentemente retórico nos podría permitir pensar ya no cómo hacer que “los números cierren”, sino cómo financiar las prestaciones y funciones que el Estado debe garantizar. Estas funciones no sólo deben responder a motivos de eficiencia (sobre lo cual ya hay abundante literatura y experiencia que respalda el rol del Estado en la corrección de fallas de mercado) sino también a los consensos que la sociedad ha construído en función de su historia y cultura política y que originan sus demandas.

*Investigador del observatorio Pulsar.UBA - IGEDECO, Facultad de Ciencias Económicas, UBA.

**Investigadora del observatorio en gestión de educación, ciencia y tecnología - IGEDECO, Facultad de Ciencias Económicas, UBA.