Cómo erradicar el déficit habitacional en una década

En marzo de 2023, la Asociación de Empresarios de la Vivienda (AEV) y la Cámara de Desarrolladores Urbanos (CEDU) nos convocaron como centro de estudios especializado en políticas urbanas para diseñar un plan para erradicar el déficit habitacional en una década, en otras palabras: diseñar acciones para establecer de una vez por todas la década de la vivienda en Argentina. 

La invitación llegaba en un momento justo: el peor momento de la situación de acceso a la vivienda en nuestro país en la historia reciente. De acuerdo con el Censo 2022, la proporción de hogares que alquilan se había duplicado (Gráfico 1: del 11,1% en 2001 al 20,1% en 2022) y los hogares propietarios habían disminuido (el 74,9% en 2001 al 68,7% en 2022). La Ley de Alquileres, sumada a la carencia de políticas habitacionales durante y a posteriori de la pandemia de covid-19, hacían de alquilar una verdadera odisea dada la baja cantidad de unidades ofertadas y los altos precios en dólares de un mercado diezmado. 

Sin embargo, con un panorama tanto desalentador como desafiante, comenzamos a trabajar junto a sectores académicos, empresariales y públicos para diseñar diversas estrategias.

El resultado fue un plan, al que efectivamente titulamos “La década de la vivienda 2023-2033”. El mismo comprende tres partes, a saber: a) un diagnóstico acabado de la situación de la vivienda en nuestro país, b) un relevamiento de políticas de vivienda (que funcionaron y que no) en la región, y c) un set de catorce propuestas segmentadas en una temporalidad de corto y mediano plazo y categorizadas por su carácter (normativo, de demanda u oferta).

Un diagnóstico más detallado nos puede dar luz sobre la complejidad del problema. En líneas generales, el aumento del déficit cuantitativo de vivienda se puede atribuir, mayormente, tanto a las políticas habitacionales implementadas en el pasado reciente como a factores macroeconómicos. Si bien el sector privado construyó unas 180 mil viviendas promedio por año y el sector público 26.300, la cantidad de propietarios ha disminuido y los inquilinos han aumentado. 

Para unos argentinos, la construcción de viviendas de pocos metros cuadrados ha sido el método de ahorro por excelencia: “La caja de seguridad de 32 m2”, el reaseguro para un mejor futuro previsional. Mientras que, para otros, la situación empeora con una creciente dificultad para acceder al tan anhelado deseo de un techo propio. A modo de ejemplo, en abril de 2024 se tenía que dedicar el 100% de un ingreso promedio durante 19 años para la compra de una vivienda en distritos altamente poblados, como CABA o partes del GBA (CEEU, 2024). A esta situación se agregan momentos de exceso de regulación, como la Ley de Alquileres de 2020, que redujo la oferta de unidades disponibles y aumentó los precios. ¿Y los instrumentos bancarios? Hace décadas que para muchos argentinos el acceso al crédito hipotecario es inestable y resultado de algunos veranos económicos. Hoy representa apenas el 0,2% del PBI, el valor más bajo en ochenta años. La última “puerta” a ellos se dio en el período 2017-2018, con una implementación de 115 mil créditos UVA. Al día de la fecha, la mora fue solo del 1% (González Rouco, 2024). Estos datos y las experiencias regionales evidencian que las UVA (por más denostadas que hayan sido) son el mejor instrumento posible para el acceso a la vivienda por parte de los sectores medios.

Cuando ponemos la lupa en la región, vemos un claro denominador común: políticas de acceso a la vivienda sin su correspondiente estrategía de planificación y desarrollo urbano conllevan a la creación de burbujas de mercado que terminan sepultando las buenas intenciones de origen. Los datos muestran que a nivel regional se ha avanzado desde el punto de vista cuantitativo, aunque muchas iniciativas no han logrado los resultados esperados desde lo cualitativo. Por ejemplo, en América Latina, mientras faltan más de 23 millones de hogares, hay un déficit cualitativo de más de 43 millones de viviendas (BID, 2022). Algunos países vienen liderando estrategias para contrarrestar esta falta. Si de prueba y error se trata, Colombia nos muestra que el factor tiempo es importante: es el caso de la Ley 820 promulgada en 2003 en un país con altos niveles de hacinamiento. Con los beneficios impositivos propuestos más un cambio al sistema tributario, a partir de 2016 la producción de vivienda social creció mucho más que la vivienda tradicional. O el caso de México, a través del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit, 1972), En 2021 y 2022, el mercado de crédito hipotecario representaba el 12,2% y el 11,5% del PBI respectivamente, con el crédito Infonavit siendo del 7,7% y el 7,2% para dichos años.

Estos son dos casos, pero no son los únicos: Uruguay y Brasil aportan sus programas con complejidades que afrontar. En este contexto, el estudio “La década de la vivienda 2023-2033” (CEEU, 2024) ha examinado diversas experiencias buscando no solo qué triunfó, sino también qué fracasó y por qué. Esta selección de casos y sus reseñas son una lectura obligada para  nuestra realidad desafiante.

¿Y para Argentina? Si bien otras experiencias latinoamericanas aportan una referencia ineludible cuando es el momento de plantear políticas propias, es necesario tener instrumentos que estén anclados en el contexto local. Como primera medida, el plan “La década de la vivienda 2023-2033” propone elaborar, ante todo, una Encuesta Nacional de Vivienda. Necesitamos complementar el Censo y la Encuesta Nacional de Hogares con datos exclusivos y obtenidos con mayor frecuencia para saber dónde estamos parados. Porque para transformar esta realidad, primero tenemos que entenderla. Y, por supuesto, también planificarla, Por eso, la Ley Marco de Ordenamiento Territorial tiene que dejar de ser una asignatura pendiente. Con esta legislación, se podrán establecer lineamientos generales, para generar cualquier plan de desarrollo urbano en el territorio argentino: plantear un ordenamiento territorial basado en la expansión urbana existente incorporando el uso mixto, residencial y agrícola. 

¿Cómo se incorporan las provincias? A partir de un esquema de incentivos fiscales y/o financieros, créditos subsidiados para construir viviendas y/o inversiones públicas en infraestructura. En línea con esta normativa, el Estado debe fomentar cambios de zonificación así como ofrecer incentivos fiscales (opportunity zones). Asimismo, se debe evitar aplicar instrumentos de captura de valor del suelo si el cambio de uso es para producir vivienda, y se debe incentivar la creación de derechos de construcción mediante el intercambio de capacidades (Air Rights o Cepacs), para producir unidades accesorias o transferir constructibilidad dentro de un área urbana determinada, de acuerdo a normativa local.

El enfoque del plan, además, propone ir más allá: no se trata de competir entre iniciativas de normativa, de oferta o de demanda, sino de pensar cómo se complementan. La reforma del Código Civil y Comercial lograría incorporar hipotecas de propiedad futura, que otorgarán financiamiento al consumidor para adquirir un bien a futuro, fondeando a su vez el desarrollo de nuevas unidades. Además, disponer de líneas de financiamiento directo a desarrolladores bajo diferentes modalidades terminaría por generar un círculo virtuoso.

Por otro lado, los hogares podrán acceder a un esquema de financiamiento personal para adquisición de viviendas, complementado con un sistema de seguro de caución que permita cubrir los riesgos en los que incurren los bancos al financiar emprendimientos de bienes futuros. También un sistema de “ahorro, bono, crédito”, un subsidio a familias de sectores medios que acceden a un crédito, pudiendo usar fondos para bienes futuros, protegidos por un seguro de caución. Este sistema permitirá combinar varios esquemas, algunos inéditos para el país, como el leasing para promover vivienda en alquiler o la ejecución de compra mediante el acceso al bono y un crédito indexado. Basados en la experiencia previa del programa Solución Casa Propia (SCP), de Procrear, se puede estimar que, si se otorgan 32 mil bonos al año, por un valor de 13.200 UVA cada uno, el esfuerzo fiscal se acercará a los $ 460 mil millones actuales, equivalentes a US$ 350 millones a dólar MEP.

Finalmente, una mención especial para las UVA, ya que no se trata de demonizarlas, sino de ofrecer alternativas para su sostenibilidad. Para ello, se propone el desarrollo de un Fondo Compensador de Unidades Indexadas, que busca generar un sistema en el que el beneficiario pague la cuota de acuerdo con la variación salarial, mientras que el prestatario recibirá lo que corresponde en UVAs. Si los salarios crecen en términos reales, crecerán en recursos. En cambio, si aumentan por debajo de la inflación, los bancos recibirán lo pactado, dado que el fondo pagará la diferencia y así disminuirá en recursos. El objetivo es generar un proceso virtuoso de financiamiento. Es importante destacar que el rol del Estado aquí no es prestar dinero sino efectuar una garantía, permitiendo así obtener más préstamos a una menor tasa dado que la mora de crédito hipotecario es casi nula.

Como hemos visto, diagnosticar el mercado habitacional en Argentina revela desafíos significativos que requieren soluciones dotadas de diversidad e innovación y que aborden procesos de manera creativa, sorteando normativas y esquemas anclados por décadas. Dichas recomendaciones no son azarosas ni caprichosas. Por el contrario, son el resultado del relevamiento de buenas prácticas a nivel regional adaptadas al contexto argentino. A su vez, también demostró que los casos que, en principio, parecen haber tenido el mayor impacto fueron aquellos pensados desde una perspectiva integral, que evolucionaron a partir de la evidencia y se aplicaron de forma coherente entre administraciones. A través de la colaboración entre el sector académico, empresarial y público, el “Plan de vivienda 2023-2033” busca promover una nueva hoja de ruta para la implementación de estrategias efectivas tanto del lado de la oferta como de la demanda, en armonía con un desarrollo urbano sostenible que posibilite mejorar la calidad de vida de miles de argentinos.

*Director del Centro de Estudios Económicos Urbanos de la Escuela de Economía y Negocios de la Unsam, profesor de Economía Urbana (Unsam e IE - España).