¿Doble vara?
De la inconstitucional prórroga del impuesto a los pasajes al exterior al reclamo a los Gobernadores para “poner en caja” a sus municipios.
El lunes de la semana pasada, 6 de enero de 2025, amanecimos con la noticia de que el Poder Ejecutivo, mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 4/2025 prorrogó el impuesto, del 7% sobre los pasajes aéreos, marítimos y fluviales con destino al exterior, conocido como DNT, con el cual se financia el Fondo Nacional de Turismo (ley n° 25.997), cuya vigencia caducaba el 5 de enero.
El miércoles 8 de enero se conoció la carta dirigida a los veintitrés (23) gobernadores de provincia por el Ministerio que dirige Luis Caputo, para que “…cumpla con las obligaciones propias asumidas y se implementen en la brevedad las medidas correspondientes para que los diferentes municipios se adecuen a la legislación nacional y provincial aplicable y respeten la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, promoviendo la derogación de las tasas municipales coincidentes con los impuestos nacionales coparticipables y que no resultan ser razonables con el costo del servicio efectivamente prestado. Solicito que los requerimientos se realicen bajo intimación a dichos municipios para que, en el caso de que no cumplan con lo señalado precedentemente, se los suspenda en su participación de la masa coparticipable, conforme las disposiciones de los incisos e) y f) del artículo 9 de la Ley No 23.548” (la nota tiene fecha 7 de enero de 2025 y es firmada por Valeria Sánchez, Subsecretaria de Coordinación Fiscal Provincial del Ministerio de Economía).
"Impuestazo" y "DNU inconstitucional": las críticas a la prórroga del Fondo Nacional del Turismo
Esta misiva, conforme surge de la misma, es una reacción a la implementación de ciertas tasas o subas de las existentes, que impiden continuar con los objetivos de bajar la inflación y de contener y reducir la presión fiscal, acciones de las comunas que el Ministerio de Economía entiende obstaculizan el Programa Económico Nacional.
La doble vara es notoria. O no. Veamos porqué
Tal cual había surgido a modo de anticipo desde la Secretaría de Turismo semanas atrás, ante la falta de tratamiento y sanción de la ley de presupuesto, proyecto en el que se había incluido un artículo por el cual se prorrogaba el DNT, iban a extender su vigencia por decreto. Finalmente, el Poder Ejecutivo lo hizo a través del DNU 4/2025, firmado, por el Presidente y refrendado, entre otros Ministros, por Luis Caputo, extendiendo la vigencia del Fondo (que incluye el gravamen del 7%) hasta fines de 2027, es decir, por casi 3 años.
Este Decreto de Necesidad y Urgencia es total y absolutamente inconstitucional, dado que el art. 99 inc. 3° de la Constitución prohíbe al Poder Ejecutivo emitir ese tipo de decretos en cuatro materias, entre ellas, la tributaria. Y el Gobierno sabe que es ilegítimo, dado que había previsto hacer la prórroga, como es debido, a través de una ley, al incluirlo en el proyecto de presupuesto enviado al Congreso.
Un decreto no puede extender la vigencia del impuesto sobre los pasajes al exterior (establecido en el art. 24 inc. b, ley 25.997) pues se trata de un tributo que solo puede ser establecido –prorrogado– por el Congreso, ya que conforme el mandato explícito del art. 99 inc. 3 de la CN nunca un decreto de necesidad y urgencia puede prorrogar la vigencia de un impuesto, como tampoco puede establecer uno nuevo. Es que, en realidad, un tributo que, como el DNT tenía una fecha de caducidad (5 de enero de 2025) explícitamente prevista en la ley emitida por el Poder Legislativo, requiere de una norma de idéntico rango para darle continuidad o, dicho de otro modo, para hacer renacer el gravamen -o impedir su pérdida de vigencia-. Esta es la esencia del principio de reserva de ley (también conocido como principio de legalidad) que define nuestra Constitución Nacional.
La inconstitucionalidad de la prórroga del DNT hasta fines de 2027 es manifiesta, el Gobierno Nacional lo sabe, pese a lo cual, decidió avanzar, lo que contraviene claramente el mandato constitucional, además de ir a contramano de la declamación permanente vinculada a la baja o eliminación de impuestos que vienen realizando los funcionarios del Gobierno Nacional, incluso, el propio Presidente.
La consecuencia de esta decisión será la judicialización del tema en plena temporada vacacional por las empresas que realizan transporte (aéreo o fluvial) de personas al exterior, por los propios afectados, es decir los pasajeros, o por asociaciones de consumidores.
El Ministro Caputo, a través de la Subsecretaría de Coordinación Fiscal Provincial, en la nota dirigida a los gobernadores de provincia les ha exigido que pongan “en caja” a sus Municipios (y comunas) por lo que considera son desbordes en las tasas municipales, requiriendo se adecúen a lo previsto en la Ley de Coparticipación (tasas que retribuyan servicios efectivamente prestados) y que guarden razonabilidad entre el monto de lo recaudado con el costo de prestación del servicio.
Pareciera surgir de esa nota un notable apego a normativa vigente por parte del Gobierno Nacional, lo que constituiría una doble vara, respecto de la inconstitucionalidad manifiesta en que incurriera con el DNU 4/2025.
Pero la realidad es otra. La requisitoria del Ministerio de Economía a los Gobernadores, para que estos exijan comportamientos de sus Municipios bajo pena de sanción (no remitirles fondos coparticipables) constituye una clara violación al art. 123 de la Constitución Nacional, que reconoce de forma clara y expresa la autonomía de las municipalidades argentinas y; además, demuestra el desconocimiento (o desinterés) del federalismo argentino, de su estado actual, de su crisis, cuyo esencial instrumento de armonización y coordinación (Ley de Coparticipación) es inconstitucional, por haberse vencido hace más de lustro el plazo establecido en la cláusula transitoria sexta incluida en la Reforma de 1994 y por no ajustarse a las pautas que expresamente impone el art. 75 inc. 2° de la Constitución Nacional (segundo y tercer párrafo).
Pero es inconstitucional, también, por una cuestión central en la que hace especial hincapié la nota: las obligaciones que se imponen a los municipios surgen porque las Provincias asumen las mismas en nombre de ellos, lo que, a la luz de la autonomía municipal (consagrada en la Constitución en forma posterior al dictado de la Ley de Coparticipación) es manifiestamente ilegítima.
Asimismo, la referencia a la razonable proporcionalidad del monto de lo recaudado con el costo de prestación del servicio se encuentra vinculada con antigua jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que también ha señalado que el principio constitucional de capacidad contributiva es un criterio que puede ser considerado por los Municipios al momento de fijar el monto de las tasas. Y, en este sentido, cabe recordar que la Corte Nacional ha avalado que la base imponible de las tasas municipales esté constituida por los ingresos brutos, lo que hace más de veinte años (2001) he señalado como una cuestión que podría generar inconsistencias y problemas. La cuestión vinculada a la prestación del servicio – efectiva o potencial – y sus costos (directos e indirectos), el monto de la tasa (global o individual) y su graduación en virtud del principio de capacidad contributiva, no es sencillo de resolver.
Más allá de algunas voces, aisladas y poco relevantes, por cierto, que pretenden con argumentos absurdos dejar de lado el sistema federal de gobierno que establece desde 1853 nuestra Carta Magna, lo que sí se impone es su revisión, su reformulación, su modernización, lo que incluye, esencialmente, al federalismo fiscal, pues sin éste, no hay federalismo (cfr. Víctor Uckmar).
Para ello es necesario y fundamental, si bien entre otras medidas, dictar una nueva Ley de Coparticipación, que recepte el mandato constitucional referido a que la distribución entre Nación, Provincias y Municipios se realice: (i) en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada ente de Gobierno, (ii) contemplando criterios objetivos de reparto (como lo hacía la anterior ley de coparticipación n° 20.221) y, (iii) con equidad, solidaridad y dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
El mandato es claro, y aunque no es fácil poder lograr los acuerdos necesarios para tener una nueva ley, debe ser un objetivo claro de la Nación, las provincias y los municipios, que lamentablemente no se avizora, pese a haber sido incluido en el reformulado decálogo del Pacto de Mayo suscripto el 9 de julio del año pasado en la Ciudad de Córdoba.
Y, en la búsqueda de concretar esa nueva ley, no pueden perderse de vista dos cuestiones esenciales en relación con los municipios: (i) la Constitución Nacional les reconoce autonomía, por lo cual deben participar del debate, no pudiendo las provincias asumir obligaciones en su nombre y, (ii) que son los entes de gobierno que tienen a su cargo la prestación de innumerables servicios públicos, no solo los que se financian con tasas (servicios públicos divisibles) sino otros que han debido asumir como educación, salud y seguridad (servicios públicos indivisibles) que se solventan con impuestos, especie tributaria que, salvo excepciones (mineros o ecológicos) los municipios no podrían cobrar en virtud de la Ley de Coparticipación (art. 9 inc. b). Es claro que, desde este punto de vista, las municipalidades argentinas tienen un desfinanciamiento de origen.
Recordemos que, conforme señalan Porto y Di Gresia en un trabajo realizado en 2022 para la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata, las provincias y municipios son quienes “proveen bienes públicos y cuasi públicos de gran importancia para la vida en sociedad, p.ej. el 97% del gasto público en educación básica, el 48% en salud, el 62% en seguridad, el 68% en justicia y el 100% en servicios urbanos” (disponible en https://jifp.eco.unc.edu.ar/images/La_conflictiva_relación_Nación-Provincias-v3-update_2.pdf).
Y en esa línea, debe recordarse que la Corte Nacional, en la causa “Esso Petrolera c/ Municipalidad de Quilmes” (2021) ha planteado la necesidad de que los Municipios cuenten con suficiencia financiera en el marco de su autonomía, para que puedan prestar adecuadamente, con calidad, los servicios públicos a su cargo, con recursos provenientes de fuentes de financiamiento propias.
Lo dicho anteriormente no implica, de modo alguno, avalar casos concretos que se dan en la realidad y en los cuales los Municipios se exceden en sus facultades, desnaturalizando abiertamente la naturaleza jurídica de las especies tributarias, utilizándolas indebidamente, aplicándolas con severas inconsistencias técnicas (tal como lo determinara la Corte Nacional, por ejemplo, en la causa “Cantaluppi” de julio de 2024) o fijando bases imponibles y/o alícuotas irrazonables. Para poner freno a esos desbordes, se encuentra la justicia y, en menor y residual medida, que no recomiendo, la Comisión Federal de Impuestos, pues sus decisiones “serán obligatorias para la Nación y las provincias”, es decir, no se incluyen a los municipios (cfr. art. 12 ley 23.548),
Es importante continuar la senda del equilibrio fiscal, la racionalización del gasto público y la baja de la inflación. Nadie puede estar en contra de estos objetivos, aunque se tengan diferencias con la política económica implementada por el Gobierno Nacional en cómo y cuándo alcanzarlos.
No caben dudas que es necesario reformular el federalismo fiscal, que se encuentra, como lo señalé en una nota publicada en ese mismo medio en marzo del año pasado (www.perfil.com/noticias/opinion/crisis-del-federalismo-fiscal-en-argentina-coparticipacion-extorsion-y-consensos.phtml) en crisis total, acompañado de una reforma tributaria, que tiende a reducir la presión fiscal global en Argentina, para ganar en competitividad de nuestro sector privado. Necesitamos señales de todos los niveles de gobierno; Nación, Provincias -incluyendo a la CABA – y municipios.
Necesitamos para ello que el Gobierno Nacional guíe ese camino, comprometiendo a los gobiernos subnacionales, aunque decisiones como en DNU 4/2025 o notas amedrentantes y que implican el avasallamiento de las autonomías provinciales y municipales, no son el camino para alcanzar dichos objetivos.
Esperemos que pronto haya una convocatoria amplia, para discutir seria y profundamente estos temas, con la participación de los tres niveles de gobierno, el sector privado y de la academia, de las Universidades (públicas y privadas) donde estos temas son de estudio y debate permanente, aporte esencial para el proceso de reconstrucción y fortalecimiento de nuestro federalismo fiscal, el cual, como es notorio, se encuentra en crisis.
(*) Profesor Titular Regular de Finanzas Públicas y Derecho Tributario Facultad de Derecho UBA.